Mecanismos contra la violencia política en Europa: el caso de Alemania, España, Italia y Reino Unido

Mechanisms against political violence in Europe: the cases of Germany, Spain, Italy and the United Kingdom

Joseba Pereda-Alonso*

Universidad del País Vasco/Euskal Herriko Unibertsitatea (EHU)

Resumen: La presente investigación recoge los mecanismos legislativos, policiales-militares y de colaboración política utilizados por Alemania, España, Italia y Reino Unido para hacer frente a la violencia política. Además, contempla la influencia de la distribución territorial en el desarrollo de estos mecanismos.

Palabras clave: violencia política, distribución territorial, políticas públicas, conflicto, política comparada, competencias.

ABSTRACT: This research examines the legislative, police-military and political collaboration mechanisms used by Germany, Spain, Italy and the United Kingdom to tackle political violence. It also considers the influence of territorial distribution on the development of these mechanisms.

Keywords: political violence, territorial distribution, public policies, conflict, comparative politics, competences.

* Correspondencia a/Correspondence to: Joseba Pereda-Alonso. Universidad del País Vasco/Euskal Herriko Unibertsitatea (EHU) – joseba.pereda@ehu.eus– https://orcid.org/0009-0009-7880-0124

Cómo citar/How to cite: Pereda-Alonso, Joseba (2025). «Mecanismos contra la violencia política en Europa: el caso de Alemania, España, Italia y Reino Unido»; Inguruak, 77, 52-70. (https://doi.org/10.18543/inguruak.262).

Recibido/Received:12 mayo, 2024; Versión final/Final version: 17 octubre, 2025.

ISSN 0214-7912 / © UPV/EHU Press

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Introducción

La definición de la violencia política siempre ha suscitado conflictos, desde aquellas perspectivas que sitúan a la violencia como un elemento relacionado con la transformación social (Arendt, 2005: 22) a aquellos que sitúan la violencia como una prolongación de la política (Clausewitz, 2021). En esta investigación se hará un uso más empírico de la violencia política, a partir del concepto «acción colectiva violenta» de Charles Tilly (2007), que sitúa como elemento central de esta acción la coordinación y relevancia en daños. No obstante, de cara a completar el carácter político de esta violencia, se le añadirá la motivación política a la acción colectiva, de forma que por violencia política se entenderá realmente «acción colectiva violenta» (de Tilly) con orientación política.

La violencia política ha mantenido un papel secundario de estudio en la ciencia política, se ha afrontado desde otras disciplinas académicas: psicología, derecho, historia, criminología… El no estudio de un elemento tan central como el de la violencia en los asuntos humanos, es sorpresivo (Arendt, 2005: 18). No obstante, uno de los posibles problemas que acarrea este papel del estudio secundario de la violencia política puede deberse a su carácter multidisciplinar (que ha permitido que esas disciplinas anteriormente mencionadas se hayan ocupado de su estudio) y poliédrico (la violencia ataña a una amplia serie de cuestiones). En la presente investigación, se pretende contribuir al estudio de la violencia política mediante el estudio de las respuestas gubernamentales a la violencia política, todas estas tendencias en modelos cuya distribución territorial es distinta.

Si la violencia es un fenómeno poliédrico, la forma en la que las Administraciones Públicas hacen frente a la misma también lo es. Para esta investigación se tendrán en cuenta tres distintas dimensiones desde las cuales los Estados hacen frente a la violencia política. La primera de ellas hace referencia a la dimensión normativa, esta parece de sumo interés ya que propicia la batería de respuestas del Estado, y trata de dotar de legitimidad a las acciones llevadas a cabo por el Estado para hacer frente a la violencia política. La segunda de ellas corresponde a la dimensión de seguridad, esta mantiene su interés ya que guarda relación a la respuesta más tangible del Estado, en muchas ocasiones será la versión física de las otras dos dimensiones y lo que cumpla la premisa de Hobbes (2018) relativa a la necesidad de la espada (representada en el uso de la fuerza de esta dimensión), o la posibilidad de su uso, para que los pactos (de las otras dos dimensiones) tengan validez, así como por la propia supervivencia del Estado en términos de Weber (2007). La tercera de las dimensiones es la dimensión política, esta área pretende contemplar la búsqueda de la solución al conflicto (o de sufragar la violencia política) mediante la colaboración entre diferentes instituciones políticas que componen el Estado. La mencionada colaboración política tiene su interés ya que, según Arendt (2005: 57) es la máxima expresión de poder, el «todos contra uno» frente a la máxima expresión de la violencia (en este caso política), que es el «uno contra todos».

Para poder comprobar las posibles tendencias en estas dimensiones en los Estados, se ha tomado la decisión de darle un formato de estudio comparado de área geográfica. Es decir, se ha buscado la comparación entre varios Estados que mantengan ciertas características sociodemográficas y contextuales similares, con sucesos «parecidos» y que permita neutralizar variables con intención de poder realizar una comparación. A la hora de seleccionar la muestra, se ha decidido recurrir a cuatro Estados europeos que hayan tenido un conflicto con grupos nacionales que ejercen la violencia política, que además tengan motivaciones ideológicas similares y cuyo impacto social e internacional haya sido trascendental.

Además, se ha querido buscar Estados que dispongan de diferentes grados de distribución territorial (entendiendo esta como grado de centralización/descentralización). De esta forma, se ha decidido seleccionar los siguientes Estados y sus respectivos grupos: el primero de ellos corresponde a Alemania y al grupo que operó en este Estado denominado Rote Armee Fraktion (RAF); el segundo de los Estados será España, y el grupo que ejerció la violencia Política Euskadi ta Askatasuna (ETA); el tercero lo compondrá Italia y su Brigate Rosse (BR); y el último será Reino Unido y el grupo que operó en Irlanda del Norte Provisional Irish Republican Army (PIRA).

Todos los grupos que ejercen la violencia política se seleccionan en términos generales salvo el IRA, en este caso se escoge el IRA provisional ya que el conflicto norirlandés es muy extenso en tiempo, y el tamaño longitudinal de los diferentes grupos que ejercen la violencia política debilita el carácter de estudio comparado de área geográfica de la investigación, limitándose al caso del IRA provisional encaja en tiempo (y en contexto) con el resto de los casos. Por lo tanto, la muestra seleccionada permite realizar una comparativa según el tipo de Estado (se da la existencia de dos estados con una tendencia descentralizada en su distribución territorial y dos Estados con una tendencia de distribución territorial centralizada) y según el tipo de grupo que opera en su territorio (dentro de los descentralizados uno tiene aspiraciones nacionalistas y otro no, y lo mismo sucede en los centralizados).

Con las dimensiones y casos identificados, se pretende dar respuesta a la siguiente pregunta de investigación: ¿Qué mecanismos han utilizado los Estados con diferentes grados de distribución territorial para hacer frente a la violencia política? Por lo que el objetivo principal de la investigación es la identificación de diferentes mecanismos o respuestas de los Estados para hacer frente a la violencia política, teniendo en cuenta la complejidad territorial de los casos objeto de análisis, esto último será principalmente analizado en clave de colaboración política.

Metodología

En el presente apartado se explicará el procedimiento que se pretende seguir para la consecución del objetivo. Ya que este es lo suficientemente complejo como para poder comprobarlo en un único apartado, se ha decidido dividir la investigación en dos fases.

La primera de las fases de la investigación pretenderá acercarse al apartado relativo a la identificación de los mecanismos utilizados por los Estados para hacer frente a los grupos que ejercieron la violencia política. Esto se llevará a cabo mediante el estudio de caso en cada uno de los Estados. Para esto, lo primero que ha de hacerse es operacionalizar las tres distintas áreas que funcionan dentro de una variable superior, denominada «mecanismos de lucha contra la violencia política»: normativa, instrumentos e instituciones de seguridad y de colaboración política.

En relación con el área normativa, y de cara a poder manejar la información relativa a la gestión de esta dimensión por parte de los Estados, se hará una revisión sobre la literatura relativa a la evolución normativa en referencia al conflicto de cada Estado. En primer lugar, se estudiará la existencia o no de legislación previa al surgimiento del grupo, y el estudio de esta en su contexto (principalmente la dimensión democrática o no del Estado y su gestión inicial desde una perspectiva normativa penal o militar). En segundo lugar, se comprobará el estatus jurídico reconocido (expresamente o no) al grupo, es decir, se pretenderá revisar si se ha otorgado al grupo un estatus especial (acompañado de una legislación ad-hoc) o no, mediante la creación de leyes específicamente orientadas al grupo o, si por el contrario, se han realizado modificaciones generales en las leyes. Se comprobará, también, sobre qué áreas del derecho han tenido efectos estas normas, y la capacidad adaptativa del Estado para hacer frente al grupo. Finalmente, se pretende observar si ha habido una tendencia hacia la restricción de derechos, y si esto ha podido suscitar alguna división dentro del propio Estado.

En relación con el área de dimensión de seguridad, lo primero que se hará, será situar contextualmente los instrumentos e instituciones de seguridad que hacen frente al grupo. Con esto, se tiene como finalidad comprobar si el contexto (democrático en algunos de los casos, pero totalitario en otros) puede influir en el tipo de gestión policial o militar del conflicto. En segundo lugar, se pretende comprobar la coordinación y colaboración que pueda darse entre los diferentes cuerpos que luchan contra el grupo, así como la identificación de aquellos cuerpos que tienen competencias absolutas en la gestión del conflicto y aquellos que puedan tener unas competencias de carácter auxiliar. Finalmente, se tiene como intención analizar qué tendencia mantiene cada uno de los Estados en relación con la gestión de los instrumentos e instituciones, trazar su evolución en relación con la coordinación y colaboración, así como observar si se mantiene una tendencia hacia la militarización del conflicto, o si, por el contrario, se mantiene una tendencia hacia la gestión policial del conflicto.

En relación con el área de colaboración política, lo primero que se hará será comprobar si ha existido algún órgano de colaboración interterritorial en el Estado. Es decir, se pretende comprobar si los diferentes Gobiernos (si los hubiera) colaboran sistemáticamente mediante algún órgano. Además, en los casos en los que no exista ese órgano, se buscará la existencia de órganos de colaboración política en otros niveles, como puede ser el interestatal (de especial interés en los casos cuyo grupo violento opera en más de un Estado) o el de interpartidista (es decir, pese a no ser entre instituciones de diferentes niveles del Estado, aquellos órganos de colaboración entre entidades políticas no representativas de un Gobierno).

En la segunda de las fases, y alejada de la dinámica metodológica de estudio de caso, se encuentra la que mantiene una dinámica de estudio comparado (cuyos casos corresponden a la variable «Estados»). De cara a poder comprobar ciertas tendencias que puedan estar atravesadas por la distribución territorial, se buscará identificar patrones (que no correlación) entre las diferentes variables (es decir las dimensiones creadas en el anterior apartado) y los propios Estados. De esta forma podrá comprobarse si parece que puede haber alguna tendencia entre el tipo de Estado y su gestión. Además, también deberá tenerse en cuenta el tipo de grupo que opera en el Estado, ya que, puede tener influencia, también, el tipo de grupo al que hacen frente (de aspiración nacionalista o no).

Análisis

Caso alemán

En el caso alemán, una de las principales características de su modelo legislativo es la «cascada legislativa» (Cano, 2008) orientada a luchar exclusivamente contra el grupo. El mismo autor identifica que este superávit legislativo va acompañado de una transición del «derecho penal del infractor» al «derecho penal del enemigo» y que es en el modelo legislativo alemán donde se gesta el uso recurrente del derecho penal del enemigo como mecanismo para hacer frente a grupos que ejercen la violencia política dentro de sus fronteras.

Si bien es cierto que la «cascada legislativa» y el predominio del «derecho penal del enemigo» que se dan en el modelo alemán, permite vislumbrar que se hace frente al grupo con legislación expresamente creada para el grupo, los legisladores alemanes han tratado de explicar que no ha sido tal el caso. A diferencia del modelo legislativo británico, que como posteriormente se verá sí crea legislación ad-hoc, en el caso alemán se incorporan reformas a legislaciones existentes. La intención con esta medida es deslegitimar al grupo Rote Armee Fraktion (como en la introducción de este texto se ha comentado, muchas veces estos grupos pretenden poner en duda el carácter democrático del Estado contra el que luchan, y con estas legislaciones de dudosa constitucionalidad en muchos casos consiguen apoyo), además de que la realización de una legislación expresamente orientada al grupo reconocería cierto estatus especial del grupo, y esto iría en disonancia con la tendencia de los dirigentes alemanes de no diferenciar a los miembros del RAF de los delincuentes comunes. Buen ejemplo de lo anterior serían las declaraciones realizadas por el que fuera presidente ministro del Länder de Turingia, Bernhard Vogel, el cual explicaba que cualquiera que se refiriera los Baader-Meinhof como «grupo Baader-Meinhof» en vez de «banda Baader-Meinhof» estaba del lado del RAF (Horvat, 2017). Ejemplo de lo anteriormente mencionado, son las dos primeras leyes con las que se combate al grupo: la reforma acontecida en la «Ley Complementaria de la Primera Ley de Reforma del Derecho Procesal Penal» (1974) por un lado; y la «Ley de Reforma del Derecho Penal núm. 14» (1976), por otro. Ambas leyes permiten observar los principales ámbitos del derecho (procesal y penal) mediante los cuales el Estado alemán pretende frenar al grupo.

En el primero de los casos, relacionado con el ámbito penal, la Ley central para hacer frente al grupo la constituye la Ley Antiterrorista (1976), y siguiendo la tendencia de actualización legislativa, incorpora una serie de reformas para luchar contra el grupo Baader-Meinhof. La tendencia seguida por los legisladores alemanes fue la de la restricción de derechos de los procesados y de sus defensores (lo cual incurrió en ocasiones en contradicciones con las garantías que debía ofrecer un Estado democrático de Derecho), en palabras de Cano (2008) el legislador alemán buscaba «perseguir mediante la legislación penal al conjunto de individuos que constituían todo el entorno político y social de la RAF», medidas que posteriormente se mostraban ineficaces al entrar en conflicto con derechos fundamentales como la libertad de prensa, de opinión o incluso de cátedra, generando malestar pero no surtiendo efecto. Ejemplos de estas vulneraciones de derechos, que acarrearon polémica, y que en ocasiones tuvieron que ser revertidas, fueron las relativas a la delación de familiares, pacientes (en caso de los médicos) y de clientes (en caso de los abogados) que entraban en contradicción con los derechos profesionales de los puestos que ejercían las personas afectadas por esas leyes. Con la intención de adaptarse a las estrategias de defensa seguidas por el grupo, orientadas a ralentizar los juicios en ocasiones, pero incorporando estas actualizaciones a su legislación sin crear una ad-hoc, cabe mencionar la incorporación de medidas legislativas de lucha contra el grupo como la exclusión del abogado defensor o la ausencia del acusado durante el juicio (esta última de importante interés, ya que el grupo venía siguiendo una estrategia de uso de la huelga de hambre como mecanismo de protesta que le impidiera asistir al juicio, con intención de retrasarlo, y con esta medida paralizaban la eficacia de esa acción).

En Alemania se da un cambio de un modelo procesal heredado del nacionalsocialismo a otro de un carácter liberal en los años 1970. No obstante, los miembros de la RAF hacen uso del derecho procesal para seguir su lucha desde las cárceles lo que hace que los juristas alemanes, que hasta ese momento habían mantenido una tendencia garantista hacia los derechos del acusado, rompan esa tendencia en la reducción de derechos de los procesados en pro de los derechos de la Administración alemana. Frente a esto aparecen las primeras críticas, como la realizada por Grünwald (Cano, 2008), que explica que estas regresiones en las garantías suponen «el desmantelamiento del Estado de Derecho» representado en acciones como: exclusión de abogado defensor; fijación de número máximo de abogados e imposibilidad de defensa múltiple; la ya mencionada, vista oral sin acusado; limitaciones en el derecho a declarar (con intención de imposibilitar alegatos contra el propio proceso o contra el Estado); medidas orientadas a la extensión de la prisión preventiva; o medidas como el control de la correspondencia o la interrupción de contactos.

Como ya se ha comentado, la legislación alemana ha sido criticada por sustitución de «derecho penal del infractor» (ciudadano) por «derecho penal del enemigo». En el primero de los casos, el infractor ha de ser desautorizado, en el segundo de los casos el enemigo ha de ser neutralizado. Además de lo anterior, ha de mencionarse que, pese a los esfuerzos de no conceder un estatus especial a los miembros del grupo, la legislación creada le otorga ese estatus, buen ejemplo de esto sería la creación de la prisión de Stammheim, cuyo objetivo era encarcelar exclusivamente a miembros de la RAF.

En relación con los instrumentos e instituciones de seguridad, en Alemania el sistema de seguridad pública comienza en 1949, y sufre una variación significativa con la unificación de la República Federal y la República Democrática en 1989. Según Carmona (2020) en los 16 Länder las competencias relativas a sus respectivos cuerpos policiales son íntegras, pero, dado al acervo normativo y penal común (Jar, 2000, en Carmona, 2020), se da una homogeneización instrumental y estructural en las FCSE de Alemania. En cuanto a la política antiterrorista, la Oficina Federal de Policía Criminal y la Policía de Defensa Constitucional (orientada a la coordinación y colaboración entre Länder y Gobierno de la federación) son las encargadas. Cabe mencionar que, pese a que esta competencia esté centralizada, la proporción de policía se da en un 15%-85% (policía de la federación-policía del Länder), frente al caso español, cuya proporción es inversa (85% de policía no autonómica frente al 15% de policía autonómica). Junto a estos instrumentos e instituciones, Quiñones (1991) identifica el importante papel desempeñado por el Servicio Secreto Federal, que desde la inteligencia pretende dar respuesta a las acciones llevadas a cabo por el grupo.

En cuanto al órgano político de colaboración, Carmona (2018) explica el papel de la Conferencia de ministros de Interior. Este órgano es el encargado de coordinar la política policial entre el Gobierno de la federación y los diferentes Gobiernos federales en tres niveles: unidad territorial en sostenimiento de orden público, unidad territorial en policía judicial y estandarización de la formación policial. Con esto, el Estado alemán pone de manifiesto su intención de resolver el conflicto en colaboración y cooperación entre los diferentes Gobiernos, y es una muestra del respeto de las competencias en materia policial que han sido delegadas al Gobierno de la federación.

Caso español

A la hora de analizar la cuestión legislativa en el caso del Estado español, ha de comenzar hablándose de su situación previa a la democracia. De la Cuesta (2003) explica que la primera legislación, cuyo objetivo es hacer frente al grupo ETA, puede encontrarse en la etapa final del franquismo. En concordancia con el régimen franquista, la legislación pretende confrontar la violencia política (en este caso al grupo ETA), exclusivamente, desde la jurisdicción militar. De hecho, pese a contemplar en el Código Penal de la época delitos que pueden ser categorizados como violencia política, solamente se juzgaban bajo esta normativa aquellos cuyo carácter fuese esporádico, por lo que aquellos grupos que reiterasen esta violencia política en su repertorio de acción política eran juzgados bajo la jurisdicción militar y no penal. No es hasta 1978 cuando esta violencia colectiva ejercida por el grupo ETA desaparece de la jurisdicción militar y pasa a incorporarse en el Código Penal.

Además del propio código penal, el Estado español hizo uso de otras leyes y políticas para hacer frente al grupo. Un ejemplo de esto sería la creación del Plan «Zona Especial Norte» (ZEN), cuyo objetivo era el aislamiento del grupo de la sociedad vasca, este plan sirve de alguna forma para vislumbrar el carácter especial que se le otorga al conflicto desde las instituciones, y legitima la creación de una legislación que va orientada a paralizar aquellas cuestiones que impulsan la acción colectiva violenta que lleva a cabo el grupo. Una de las leyes utilizadas por el Estado para hacer frente al grupo fue la Ley Corcuera (1992) coloquialmente conocida como «Ley de patada en la puerta», que, si bien es cierto que su objetivo inicial era hacer frente al narcotráfico, fue utilizada frecuentemente para combatir al grupo, ya que la sospecha de estar cometiendo un delito dentro de un domicilio permitía acceder al mismo sin autorización judicial, recortándose derechos en pro una mayor efectividad para hacer frente al grupo.

A pesar de que la mencionada ley fue usada para debilitar a ETA, no era exclusivamente creada para ello. No obstante, sí que se legisló directamente para combatir al grupo, ejemplo de esto sería la Ley de Responsabilidad Penal de los Menores (2000) cuyo objetivo era hacer frente a la «Kale Borroka» haciendo que las responsabilidades de los menores fueran asumidas por sus padres, de forma que pretendía hacerse frente a los grupos que según las autoridades orbitaban en entornos de ETA. Otro ejemplo de esta lucha (contra lo que consideraban que formaba parte del entorno de ETA), es la Ley de Partidos (2002), cuyo objetivo era ilegalizar partidos que consideraban afines o subyugados a ETA. Además, de la creación de leyes, se llevaron a cabo acciones como el cierre del periódico Egin (1998) y el periódico Egunkaria (2003) por relacionarlo con el conglomerado empresarial del grupo. Finalmente, ha de mencionarse la política penitenciaria de dispersión, cuyo objetivo era crear una política penitenciaria específica para hacer frente al grupo y debilitarlo mediante la dispersión de los presos del grupo en diferentes cárceles lejos del País Vasco. A la vista de las leyes y políticas públicas llevadas a cabo por el Estado español, puede comprobarse como se ha mantenido una tendencia regresiva en cuanto a derechos, de cara a poder luchar con mayor efectividad al grupo, así como a la lucha contra los elementos, considerados por las autoridades, relacionados con el grupo ETA.

En cuanto al caso de los instrumentos e instituciones de seguridad en España, se tendrá como referente la investigación llevada a cabo por Jaime-Jiménez (2008). Según el autor, la importancia de la coordinación ha ido variando. En el franquismo la importancia de la coordinación se mantuvo en un segundo plano, ya que interesaba mantener un statu quo y que ninguna fuerza de seguridad tuviera poder suficiente como para desequilibrar ese régimen. Con tendencias militares, e inadaptadas a la realidad sociopolítica del momento, los últimos años del franquismo supusieron una gran descoordinación entre las fuerzas de seguridad del Estado, y esto, junto a la baja colaboración ciudadana suponía una muy baja eficacia para hacer frente a grupos subversivos.

Con intención de acabar con esa descoordinación, el autor (2008) identifica la creación del Mando Único Para la Lucha Contraterrorista (MULC) en 1981. Esto supone un cambio de paradigma (aunque si bien es cierto que sus logros son opacos, marca los primeros pasos a la cooperación y colaboración contra el grupo ETA) en la gestión de la violencia política, ya que pretende coordinar todas las fuerzas que tengan competencias en la lucha contra la violencia política en niveles logísticos, operativos e informativos.

A partir de 1982, con la victoria electoral del PSOE, se dio una transformación en la gestión de la violencia política, con un cambio en la organización operativa. Una de las primeras medidas del Gobierno fue la creación de la ya mencionada ZEN (Zona Especial Norte). Además, otro de los organismos que se crea para hacer frente a la violencia política es la Mesa de Coordinación Informativa (MCI), cuyo objetivo es la colaboración en la información que las diferentes fuerzas de seguridad disponen (centralización, recopilación y procesamiento). Durante este periodo las principales reflexiones respecto a la colaboración policial se dan en la arena interestatal, reflexionando sobre la problemática de la descoordinación entre las Fuerzas de Seguridad del Estado y la policía autonómica vasca (reflejo, en ocasiones, de las malas relaciones entre Gobierno Central y Gobierno Autonómico) (Jaime-Jiménez, 2008).

Si bien es cierto que en el caso que atañe a esta investigación es el del grupo ETA, no puede pasar desapercibido en el caso español la reestructuración orientada a combatir el yihadismo. Según Jaime-Jiménez (2008) en el 2004 con el surgimiento de una nueva amenaza (terrorismo yihadista), se toma de referencia el modelo anglosajón, con una mayor estructuración y definición, así como una mayor delimitación de las tareas que han de realizarse periódicamente, y se crea el Centro Nacional de Coordinación Antiterrorista (CNCA), formado principalmente por la Guardia Civil, el Cuerpo Nacional de Policía y el Cuerpo Nacional de Inteligencia, cuyo objetivo, como se ha mencionado, es la delimitación y reparto de tareas, así como mantener una buena cooperación y colaboración en la obtención y comunicación de la información. En 2004, también, se crea el Comité Ejecutivo de Mando Unificado, cuyo objetivo es la coordinación entre Cuerpo Nacional de Policía y Guardia Civil, y se centra en tareas de investigación y coordinación, prestándose, sobre todo, a la cooperación internacional.

De manera auxiliar a los órganos (o instituciones) anteriormente mencionados, se crean ciertos instrumentos que pretenden ofrecer apoyo, como pueden ser:

— Equipos Policiales de Apoyo (EPA), cuyo objetivo es brindar apoyo a las FCSE ante grandes ataques, con una perspectiva multidisciplinar (2005).

— Equipos Conjuntos de Investigación, nacidos en el Consejo Europeo de Tampere (1999), cuyo objetivo es desarrollar una estructura formal e informal de la cooperación entre policías nacionales de los diferentes Estados de la Unión Europea con el fin de hacer frente a los retos de la seguridad interior europea. Junto a esto cabe mencionar la importancia del rol de Europol e Interpol contra la violencia política.

A la vista del análisis llevado a cabo por Jaime-Jiménez (2008), se ve el papel poco protagonista en la gestión del conflicto de la policía autonómica (tanto del País Vasco como de Navarra). Esto es explicado por Carmona (2020) que comenta que «la competencia en Seguridad Pública relativa al terrorismo depende del Gobierno Central, por lo que FCSE son las encargadas de su gestión, con tareas auxiliares de la policía autonómica».

En relación con la colaboración política, si bien es cierto que, como bien explica Carmona (2020) la competencia en materia de lucha contra el terrorismo es del Gobierno Central, esto no excluye mecanismos de cooperación intergubernamental. El principal mecanismo de las relaciones intergubernamentales entre el Gobierno central y las CC. AA. en la materia es el denominado Consejo de Política de Seguridad que, de composición paritaria y presidido por el ministro de Interior, fundamenta su misión en la «coordinación planificada en materia de seguridad e infraestructura policial» (Carmona, 2020). Asimismo, en las CC. AA. con estructuras policiales propias, la Junta autonómica de seguridad, también de composición paritaria, actuará como mecanismo encargado de preservar la coordinación efectiva, el auxilio mutuo y la información recíproca entre las Fuerzas y Cuerpos de Seguridad del Estado y las policías autonómicas (Arts. 48 y 50 de la LOFCS). Por lo que puede comprobarse cierta voluntad de cooperación política (en gestión de competencias de seguridad) para atajar la violencia política mediante la colaboración entre cuerpos y entre autoridades políticas, sobre todo en aquellos territorios en los que el grupo ETA mayor presencia ha tenido (CAV y Navarra).

Caso italiano

A la hora de hablar de las características de la cuestión legislativa del caso italiano, cabe mencionar la peculiaridad en su tardía respuesta. Si bien es cierto que las Brigadas Rojas comienzan a operar en torno al año 1970 (teniendo en cuenta que grupos predecesores como los Comités Unitarios de Base o el Colectivo Político Metropolitano ya operaba un par de años antes, como bien describe el brigadista Mario Moretti, 2002), en su primera etapa centran la arena de lucha en las fábricas. Debido a su baja coordinación y relevancia en daños de las acciones llevadas a cabo por los brigadistas, el Estado italiano decide actuar con cierta pasividad (Pasquino, 1992), esta tendencia se mantiene hasta que en el año 1974 los representantes del Estado italiano pasan a ser el objetivo de los brigadistas. Un ejemplo (y punto de inflexión) en esta tendencia es el secuestro del Juez Mario Sossi, que supone un cambio en el posicionamiento del Estado italiano frente al grupo.

A partir del 1974 el Estado italiano mantiene una tendencia hacia el aumento de posibilidades de investigación de la policía, a la interpretación de carácter más estricta de los derechos de los acusados de pertenecer a las Brigadas Rojas, a la ampliación de la prisión preventiva y al recorte de garantías y derechos de los acusados y su entorno. Se mantiene una tendencia hacia la legislación de emergencia, es decir, a ciertas disposiciones de carácter temporal y con breve periodo de caducidad que pretenden sufragar el problema existente, pero que no pretende permear permanentemente en el ordenamiento jurídico italiano, aunque luego en muchos casos la renovación de estas normas temporales se prolongaba tantas veces en el tiempo, que perdía el sentido de emergencia. Según Gambino (2019), la lucha legislativa contra la violencia política ejercida por las Brigadas Rojas se centra en cuatro áreas:

La primera de las áreas se trata del derecho penal sustantivo. En esta área se dan ciertas modificaciones en el código penal que pretenden debilitar al grupo, como puede ser la ampliación de las penas relativas a la pertenencia o apoyo al grupo o los beneficios penales a miembros arrepentidos del grupo. De especial eficacia es esta última medida, ya que las delaciones de sus propios miembros supusieron un muy fuerte debilitamiento en la estructura organizativa y logística del grupo, el propio Moretti (Mosca y Rossanda, 2002) explica que alguna de las columnas quedó inutilizada por estas delaciones.

La segunda de las áreas corresponde al derecho procesal. Al igual que sus homólogos alemanes, los brigadistas hicieron uso del proceso judicial para continuar su lucha. En el caso italiano intentaron deslegitimar discursivamente a los propios tribunales, explicando que no reconocían la legitimidad alguna de sus magistrados para ejercer de jueces. El Estado italiano interpuso medidas de cara a limitar estos largos alegatos.

La tercera y cuarta área, relativa a la modificación del sistema penitenciario y al fortalecimiento competencial de la policía, se desarrollará en el siguiente apartado, ya que guardan una fuerte relación con los instrumentos e instituciones utilizados por el Estado italiano para hacer frente al grupo. Además de las áreas identificadas por Gambino (2019), cabe mencionar el uso del Derecho Administrativo por parte del Estado italiano para hacer frente al grupo, lo que podría suponer una quinta área. Se implementa una Ley de notificación a la Administración pública de los contratos de venta y alquiler de inmuebles, que pretende dificultar la facilidad del grupo para obtener bases (terminología utilizada por los brigadistas para hacer referencia a los espacios utilizados para diferentes fines, como: «cárcel, enfermería, almacén u hospedaje» según Moretti en Mosca y Rossanda, 2002), haciendo que sea necesario remitir la documentación (que en ocasión era falsa) a las AAPP y que supuso el desmantelamiento de un gran número de bases del grupo.

Como en el apartado anterior se ha comentado, la respuesta del Estado italiano al grupo no es prioritaria hasta que el propio Estado se convierte en el objetivo de los ataques del grupo (Pasquino, 1992). La respuesta del Estado (relativa a los instrumentos e instituciones de seguridad), se da en el área del sistema penitenciario y en el área de las estructuras policiales, con importantes modificaciones en ambas.

Con relación al área del sistema penitenciario, ha de decirse que, en una temprana etapa, cuando el Estado no tenía aún como prioridad acabar con el grupo, la respuesta penitenciaria es de dudosa efectividad. Aun no pudiéndose hablar de una gestión militar del conflicto, como si se da en el caso del IRA en Reino Unido o en el caso de ETA durante el periodo franquista en España, provisionalmente los acusados de pertenecer al grupo son retenidos en cárceles militares, como es el caso del dirigente Renato Curcio, que es encarcelado en la cárcel militar de Casale Monferrato (Moretti en Mosca y Rossanda, 2002: 100). No se puede hablar de una gestión militar del conflicto pese a este modelo inicial penitenciario, ya que, pese a estar internados en complejos militares se hace por necesidad logística pero no por efectividad, de hecho, es tal esta falta de efectividad que los brigadistas logran excarcelar al dirigente Curcio de esta cárcel. Esto varía con el cambio de rumbo en la política penitenciaria y el uso de cárceles de máxima seguridad para hacer frente al grupo (como es el caso de la cárcel de Trani) e incluso el uso de islas de la geografía italiana para hacer cárceles de máxima seguridad orientadas al internamiento de presos pertenecientes al grupo, como es el caso de la cárcel de Asinara.

En cuanto al área de reforma en la estructura policial, es de sumo interés lo afirmado por Pasquino (1992) relativo a la posibilidad de haber acabado con el grupo hasta el 1974, pero que la creciente estructuración del grupo a partir de esa fecha, como la descoordinación policial supuso una imposibilidad de hacerle frente hasta 1978. Esta pasividad inicial, e imposibilidad posterior, acarreó enfado en los cuerpos policiales. Según Moretti (en Mosca y Rossanda, 2002: 183), parecía existir la posibilidad de un golpe de Estado por parte de los militares y carabinieris. Con intención de evitar este golpe de Estado y apaciguar las tensiones existentes en las FCSE se decide reestructurar la policía y la creación de un cuerpo destinado a la lucha contra el grupo, la elección del responsable de este grupo recae en el General Dalla Chiesa, de reconocido prestigio dentro de los militares y carabineris, conocido por debilitar a las Brigadas Rojas por conseguir la delación de Patricio Peci y la posibilidad de desmantelar la Columna de Génova del grupo, así como la posterior recuperación de la cárcel de Asinara, amotinada por presos brigadistas.

En cuanto a la colaboración política, lo más reseñable en el caso italiano es a nivel estatal y no de colaboración intergubernamental. Uno de los desencadenantes del declive en el grupo fue el secuestro (y posterior asesinato) del presidente de la Democracia Cristiana, Aldo Moro. La decisión de secuestrar a este ex primer ministro italiano no fue fortuita, era uno de los máximos representantes del Compromesso Storico, un pacto que iba a darse entre democristianos y el Partido Comunista de Italia. Si bien es cierto que hasta ese momento parecía haber díscolos en ambos bandos sobre ese acuerdo, una vez que Aldo Moro es secuestrado, la unión entre las diferentes fuerzas políticas a nivel estatal es muy alta, y se da prácticamente la unanimidad cuando Aldo Moro es asesinado. La colaboración política que se da en el caso italiano es entre partidos políticos y no entre instituciones de diferentes niveles territoriales.

Caso británico

A la hora de analizar la cuestión legislativa en el caso de Reino Unido, y pese a que el grupo que se analiza es el IRA provisional (es decir, se tiene en cuenta la actividad que el grupo comenzó a ejercer a finales de la década de los 60), existe legislación orientada a combatir al grupo originario y sus diferentes vertientes y escisiones con años de antelación. Un ejemplo de esto sería la creación y aplicación de la Ley de Poderes Especiales, de marcado carácter militar (Fernández, 2019) que se aprobó en 1922 y que años más tarde, por orden del primer ministro de Irlanda del Norte, Brian Faulkner, fue aplicada como el Acta de Poderes Especiales en el 1971. La aplicación de la anterior acta supuso uno de los primeros paquetes normativos contra el IRA provisional, y su efectividad fue limitada, aumentando el apoyo de la sociedad civil al grupo por la vulneración de derechos, y teniendo que ser derogada en 1975.

Si bien es cierto que el paquete normativo mencionado anteriormente puede constituir la primera aplicación normativa que afecta a la rama del IRA que se analiza, una de las primeras leyes que se crea expresamente cuando el grupo opera es la Ley de Prevention of terrorism de 1974. La versión de 1974 de esta Ley, así como su segunda versión de 1979 tiene un marcado carácter específico y temporal, tendencia que mantendrán los juristas británicos para hacer frente al grupo (Novo, 2017).

En el caso de Reino Unido las leyes contra el terrorismo se dotan de casos específicos y de carácter temporal, como son el caso de la Ley Prevention of terrorism (1974) y su segunda versión Prevention of Terrorism (1979) (Novo, 2017). Y esto anterior es hasta el 2000 con la promulgación de la Terrorism Act, que incorpora en su reglamento, de manera permanente, la lucha contra el terrorismo. De hecho, el carácter temporal de la legislación para hacer frente al grupo es tal, que ha de renovarse cada seis meses (Pastrana, 2021) y persigue la prohibición absoluta del IRA (orientada a debilitar al IRA y a su entorno). Junto a las ya mencionadas leyes, cabe mencionar el caso de la Northern Ireland Act, que con diferentes versiones actualizadas, incorpora una nueva medida que es de suma importancia en el caso norirlandés, la de las Diplock Courts. Las Diplock Courts permiten la celebración de juicio sin jurado, esto supuso un debate ya que entraba en contradicción el derecho a un juicio justo de los acusados de pertenencia al IRA con la necesidad de salvaguardar la integridad del jurado y evitar coacciones por parte del IRA a los componentes del jurado.

En cuanto al caso de instrumento e instituciones de seguridad en el Reino Unido, cabe destacar que, pese a que en el caso de Reino Unido se viene haciendo frente a las diferentes variantes y escisiones del IRA, en este estudio se analiza exclusivamente aquellas fuerzas que operan durante el tiempo de actuación del PIRA. Si bien es cierto que Horvat (2017) explica que la tendencia seguida por occidente para hacer frente al terrorismo se ha realizado desde las acciones policiales, y que esto solamente cambia a partir del 11S en EE. UU., donde se han mantenido políticas de guerra en vez de políticas policiales, esta afirmación es parcialmente verdadera.

El caso estadounidense muestra un cambio de paradigma, pero como a continuación veremos, el uso del ejército (con dinámicas propias de guerra) por parte de Reino Unido es previo al 11S. En Reino Unido una de las primeras unidades que opera en Irlanda del Norte hasta el 1970 es la Policía Especial del Ulster (Ulster Special Constabulary), compuesta por tres cuerpos: A-specials (formada por militares), B-specials (formada por voluntarios) y C-specials (formada por reservistas). Pese a ser llamada policía, esta unidad, sobre todo la B-specials, tenía un marcado carácter paramilitar y anticatólico (Fernández, 2019). Lo anterior produjo cuestionamientos sobre el carácter democrático del Reino Unido al hacer uso de fuerzas paramilitares, por lo que Londres decidió sustituir la USC por el Ulster Defence Regiment (UDR) de carácter militar. Aun habiéndose dado un cambio en el cuerpo que hacía frente al IRA, en muchas ocasiones los integrantes del USC pasaron a formar parte del UDR, además, muchos de los que no acabaron integrándose en el UDR pasaron a integrarse al Royal Ulster Constabulary (policía norirlandesa) que posteriormente fue reconvertida en el Police Service of Northern Ireland (Alonso, 2013). Es decir, se dio una integración de los paramilitares en las fuerzas militares británicas y en las policiales de Irlanda del Norte.

En cuanto a la colaboración política para la resolución del conflicto, es fundamental destacar el papel subordinado de la administración norirlandesa (de su Stormont) al Gobierno británico. La existencia de la Direct Rule (y la aplicación de esta en reiteradas ocasiones), que permite el Gobierno de Londres sobre la parte norirlandesa, vislumbra esa subordinación. No obstante, sí que cabe mencionar ciertos acuerdos y negociaciones llevadas a cabo para la gestión del conflicto.

En primer lugar, y de carácter interestatal, se da el acuerdo angloirlandés de 1985. Este acuerdo es fruto de una negociación entre el Gobierno de la República de Irlanda y el Gobierno de Reino Unido en el que se buscó un acuerdo sobre la administración de Irlanda del Norte. En segundo lugar, la declaración de Downing Street, se trata de una declaración que pone de manifiesto la intención (y necesidad) de una resolución por vías políticas y democráticas del conflicto. En tercer, y último lugar, el acuerdo de Viernes Santo o Paz de Belfast supone un punto de inflexión en el conflicto, se trata de una negociación multipartidista en búsqueda de la paz. A la vista de estos tres acuerdos y negociaciones, se puede observar que la colaboración política para la resolución del conflicto pasa por la negociación interestatal, por la negociación entre los partidos de nivel estatal y por la negociación de los partidos con implicaciones directas en el conflicto, pero no hay una significativa colaboración entre el Gobierno de Londres y el Gobierno norirlandés en términos de horizontalidad.

Como en el apartado metodológico se ha comentado, en la segunda fase se pretende hacer un breve estudio comparado sobre los casos estudiados. De esta forma, en pro de permitir una comparación, se ha decidido elaborar la siguiente tabla:

Tabla 1. Comparativa de los Estados

	Alemania	España	Italia	Reino Unido
Legislación	Reforma de carácter permanente	Exclusiva y de carácter permanente	Reforma de carácter temporal	Exclusiva y de carácter temporal
Instituciones e instrumentos	Gestión centralizada, con posibilidad de gestión de los Länder	Gestión centralizada y transición militar→ policial	Gestión centralizada	Gestión centralizada y transición paramilitar→ militar→ hibrido policial-militar
Colaboración política	Colaboración Gobierno Federación-Länder	Colaboración Gobierno Central-Autonómico	Colaboración multipartidista	Colaboración multipartidista e interestatal
	Alemania	España	Italia	Reino Unido
Legislación	Reforma de carácter permanente	Exclusiva y de carácter permanente	Reforma de carácter temporal	Exclusiva y de carácter temporal
Instituciones e instrumentos	Gestión centralizada, con posibilidad de gestión de los Länder	Gestión centralizada y transición militar→ policial	Gestión centralizada	Gestión centralizada y transición paramilitar→ militar→ hibrido policial-militar
Colaboración política	Colaboración Gobierno Federación-Länder	Colaboración Gobierno Central-Autonómico	Colaboración multipartidista	Colaboración multipartidista e interestatal

Fuente: elaboración propia.

A la vista de la tabla, que permite cruzar la variable «Estado» con la variable «mecanismos de lucha contra la violencia política» se puede observar cómo en el primero de los mecanismos, relativo a la dimensión normativa (y operacionalizado en la legislación impulsada por los juristas) hay diferencias según el Estado. En el caso legislativo se dan dos casos, existen particularidades compartidas entre dos grupos de Estados. La primera de las particularidades es la existencia de legislación de carácter permanente en los Estados con mayor grado de descentralización territorial (Alemania y España) y legislación de carácter temporal en los Estados con mayor grado de centralización territorial (Italia y Reino Unido). La segunda de las particularidades recoge el carácter exclusivo o no de la legislación, pero, en esta ocasión, parece agrupar a los Estados según el tipo de grupo violento al que hacen frente, de forma que los Estados que hacen frente a un grupo violento con aspiraciones nacionalistas (el caso de España o de Reino Unido), mantiene una legislación exclusiva (es decir, orientada a hacer frente al grupo directamente), mientras que aquellos Estados cuyo grupo violento no tiene aspiraciones nacionalistas (el caso de Alemania o Italia), la legislación mantiene una tendencia a la renovación de la legislación existente, pero no a la creación de normas nuevas.

En el caso de los instrumentos e instituciones parece haber más homogeneidad entre los diferentes Estados. La tendencia general es la de la centralización en las competencias relativas a la gestión de estos instrumentos e instituciones de seguridad, sin embargo, es destacable el caso alemán. En Alemania, pese a la gestión centralizada de las políticas de seguridad, los Länder están legitimados a ejercer esa competencia, pero se decide de forma unánime delegar en el Gobierno de la federación el control de la policía que combate al grupo. El caso español también puede ser mencionado, ya que, pese a tener una distribución territorial descentralizada, la competencia es del Gobierno central, y el papel de las autoridades autonómicas es auxiliar a las FCSE (Guardia Civil y Policía Nacional). En el caso de los Estados de carácter centralizado la competencia es exclusivamente del Estado y es este quien gestiona directamente las fuerzas que hacen frente al grupo. Además de la gestión competencial, en el caso de instrumentos e instituciones de seguridad, cabe mencionar el carácter militar de las fuerzas usadas para hacer frente al grupo en la mayoría de los casos, todos excepto Alemania han hecho uso de fuerzas militares en vez de policiales.

Finalmente, en el caso de los mecanismos de colaboración política, se pueden encontrar tendencias nuevamente. Existen órganos de colaboración política entre los diferentes niveles de las unidades constituyentes de los Estados en los casos de los Estados descentralizados (Alemania y España), mientras que en los que tienen un carácter centralizado (Italia y Reino Unido), la colaboración política existente es entre los propios partidos de nivel estatal, o interestatal (como sucede en el caso de Reino Unido).

Conclusiones

Una vez se ha realizado el análisis de la investigación, se presenta el apartado «conclusiones». En este apartado se pretende llevar a cabo una reflexión sobre el cumplimiento o no de los objetivos, la realización de comentarios respecto a los mismos, así como observar las posibles futuras líneas de investigación que pueden surgir de esta investigación.

Como en la introducción se ha comentado, la primera de las fases del objetivo consistía en la identificación de los diferentes mecanismos utilizados por los Estados para hacer frente a los grupos que ejercen la violencia política. En cada uno de los Estados las tres dimensiones (que engloban los mecanismos) han estado estrechamente relacionadas. Generalmente, aquellos casos en los que los Estados han tenido una respuesta militar al conflicto, el ordenamiento jurídico que hacía frente al grupo ha tenido una tendencia de un marcado carácter militar y una baja colaboración política en la resolución del conflicto.

En términos generales, en el área legislativa, se ha mantenido una tendencia hacia la creación de legislación ad-hoc para hacer frente al grupo (ya sea de forma expresa o mediante reformas de legislaciones previas), el caso de Alemania ha sido el que mayor esfuerzo ha hecho en no otorgar al grupo un estatus especial (probablemente influenciado por la lucha discursiva que pretendía no legitimar de ninguna forma al grupo RAF). No obstante, pese a los esfuerzos, en muchas ocasiones ese estatus especial que el grupo perseguía se le ha sido otorgado, como con la creación de cárceles especialmente orientadas a internar a los pertenecientes a la RAF, y en las que el tratamiento recibido por los miembros del grupo se asemeja más al de un prisionero de guerra que al de un criminal (Horvat, 2017).

En relación con la dimensión de seguridad, y con aquellos instrumentos e instituciones, la tendencia ha sido hacia la gestión policial del conflicto. Jaime-Jiménez (2008) explica la necesidad de cooperar y coordinarse entre Administraciones Públicas, sobre todo en cuestiones policiales, y esto en muchas ocasiones tiene por objetivo la reducción de la frustración social. La tendencia hacia la gestión policial (en detrimento de la gestión militar) puede proceder de la necesidad de colaboración entre sociedad civil e instituciones públicas para hacer frente al conflicto. Esta colaboración ciudadana es mucho más fácil de proveer una gestión policial del conflicto que una de carácter militar.

En cuanto a la dimensión de colaboración política, la tendencia ha sido mantener órganos para la gestión del conflicto. Si bien es cierto que muchos de ellos han tenido como objetivo la gestión policial desde la esfera política, estos comités han tenido una función política de cooperación y colaboración. No obstante, estos comités han tenido una composición distinta, siendo en algunos casos entre administraciones de diferentes niveles estatales y en otros casos entre partidos estatales o incluso interestatales.

En cuanto al segundo apartado de la investigación, y pese a no poderse hablar de correlación, parece que existe influencia (tanto en que los casos demuestran que se crean instituciones distintas) en la gestión del conflicto según la distribución territorial de los Estados. Como en el análisis se ha podido observar, los estados de carácter descentralizado han mantenido una tendencia hacia la incorporación permanente de legislación para hacer frente al grupo, a la colaboración entre las diferentes policías, y aun delimitando las competencias, a la cooperación, así como a la colaboración política entre diferentes niveles de Gobierno, frente a los modelos de carácter centralizado, que han mantenido una legislación de carácter temporal (de emergencia), una gestión policial (o militar) exclusivamente centralizada y donde la colaboración política ha sido a nivel estatal (dentro de los propios partidos políticos) o interestatal.

Una vez realizada la investigación se pretende reflexionar sobre las diferentes vías de investigación que pueden complementar este estudio. En primer lugar, teniendo en cuenta la naturaleza poliédrica de la violencia política, y teniendo en cuenta que las dimensiones a las que afecta (y desde las que se lucha contra esta violencia) son diversas, hubiera sido interesante reflexionar sobre otros instrumentos utilizados por los Estados, ejemplo de esto sería la búsqueda de la reparación de las víctimas o los procesos de búsqueda de paz desde la perspectiva del grupo, pero también del Estado. Además, otro de los elementos que puede resultar interesante es el estudio de la influencia del carácter nacionalista o no del grupo, ya que, pese a contemplarse tangencialmente en la investigación, las dimensiones a las que puede afectar esta variable no se estudian completamente en esta investigación, y puede ser una línea por seguir.

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